특집 | 중앙정부-지자체, 보완·협력 위한 법제 정비 뒤따라야 2015년 3월호

특집 | 지방자치단체, 남북교류 ‘작은 길’ 열자

중앙정부-지자체, 보완·협력 위한 법제 정비 뒤따라야

통일 문제는 단순히 중앙정부 차원에서 단독으로 처리할 수 있는 문제가 아니라 전국가적인 역량을 총동원해야 해결할 수 있는 문제다. 따라서 미리 각 지방자치단체의 통일 역량을 강화시킬 필요가 있다. 특히 지방자치단체의 남북교류협력 사업은 지역주민의 참여를 확대하고 통일 문제에 대한 국민적 공감대를 넓히는 데 매우 유익하다. 뿐만 아니라 남북 간의 지역적 관계성을 확보하는 데 기여할 수 있고 장기적으로 북한 사회의 다원화, 민주화를 촉진하고 통일 후 각 분야의 통합에 대비할 수 있다. 이를 위해 법제 정비는 반드시 해나가야 할 필수적 과제라 할 수 있다.

우선 지방자치단체 통일 사무의 주체성 확대다. 헌법 전문의 ‘평화적 통일의 사명’ 선언과 헌법 제3조의 영토조항, 제4조의 평화통일의무 조항 등에 비추어 볼 때, 평화통일의무(책무)는 헌법상 의무로서 모든 국민 및 국가기관을 구속하므로 통일준비는 헌법적으로 볼 때 지방자치단체의 책무라고 할 수 있다.

지난 2013년 8월 8일 한국수출입은행의 남북협력 사업부 경협금융팀 관계자들이 회의를 진행하고 있다. ⓒ연합뉴스

‘남북관계발전법’에 지자체 관련 조항 신설해야

그러나 현재 남북교류협력에 관한 어느 법률에도 통일준비를 지방자치단체의 사무로 명시적으로 규정하고 있는 일반조항은 없다. 따라서 지방자치단체 스스로 통일에 대한 준비가 중앙정부만의 책무가 아니라 자신의 책무임을 인식할 수 있도록 『남북관계발전에 관한 법률』을 개정하여 ‘지방자치단체의 책무’ 부분을 신설하고 지방자치단체의 권한 및 의무를 명문화하여 사무처리의 근거를 명시할 필요가 있다.

다음으로 지방자치단체의 특수한 지위를 반영한 특례조항 신설이다. 현재 전국의 지방자치단체가 70여 개의 남북교류협력에 관한 자치법규를 제정하고 있을 정도로 지난 10년 동안 지방자치단체 내에서도 상당한 정도로 통일관련 업무에 대한 인식의 전환이 있어 왔다. 그러나 이러한 지방자치단체의 노력에 비하여 아직까지 지방자치단체의 특수한 지위를 인정하는 법 조항은 보이지 않는다. 따라서 지역적, 민주적 정당성을 지난 지방정부라는 지방자치단체의 특징을 고려하여 『남북교류협력에 관한 법률』에 협력승인 절차를 보다 용이하게 하거나 지방자치단체의 남북교류협력사업 진행 및 이에 필요한 정보제공 등 국가의 지방자치단체의 남북교류협력사업에 대한 협조의무를 규정하는 등 입법적 보완이 필요하다.

또한 국가와 지방자치단체 간 협의기구를 정비해야 한다. 향후 지방자치단체의 남북교류협력사업 추진과 관련하여 중앙정부와 지방자치단체 간의 갈등을 예방하고 체계적인 남북교류 및 협력사업 추진이 가능하도록 대비할 필요가 있다. 이를 위해 현행 『남북교류협력에 관한 법률』 제4조, 제5조의 ‘남북교류협력추진협의회’와 『남북관계발전에 관한 법률』 제14조의 ‘남북관계발전위원회’ 구성에 『지방자치법』 제165조 제1항 각호에 의해 설립된 협의체에서 추천한 자 또는 지방자치단체의 장(또는 부단체장)을 포함시킬 수 있도록 개정하거나, 이와 별도로 중앙정부와 각 지방자치단체간의 협의체에 관한 규정을 신설하여 이에 대비할 필요가 있다.

재정지원과 관련한 측면도 고려해야 한다. 자칫 남북교류협력사무 등 통일 사무에 대한 지방자치단체로의 이양은 중앙정부의 재정 부담을 지방자치단체에 전가하는 결과를 초래할 수 있다. 따라서 남북교류협력 사업 추진에 관한 지방재정 확보 방안을 검토해야 한다. 이를 위해 『남북협력기금법』에 일반조항으로서 지방자치단체의 남북교류협력 사업에 대한 국가의 재정지원의무 규정을 신설하거나 기금의 용도에 대한 규정에서 지방자치단체의 지원에 대한 특례조항을 신설하는 방안 등을 고민해볼 필요가 있다.

국가-지자체 간 협의체계 정비해야

독립적 추진기구도 설치되어야 한다. 지방자치단체장의 이벤트성, 홍보성 교류협력 사업 추진 등 독단적인 추진을 방지하기 위해 독립적인 추진기구를 설치하여 지방자치단체의 남북교류협력 사업을 추진하게 할 필요가 있다. 이를 위해 지방자치단체 남북교류협력에 관한 조례에 대부분 설치하도록 되어 있는 ‘남북교류협력위원회’를 주민의 의사를 보다 폭넓게 반영할 수 있는 독립성이 보장된 독자적 추진기관으로 구성할 필요가 있다.

지방자치단체 간 협력 방법에 대해서도 정비가 필요하다. 다만 자칫하면 구체적인 남북교류협력사업 추진 과정에서 지방자치단체들 간에 불필요한 경쟁이 초래될 우려도 있고 현실적으로 북한 및 남북교류협력사업에 대한 정보 획득의 측면에서 상대적으로 더 열악한 기초자치단체의 경우 상급 광역지방자치단체와 상호 협조를 하여 남북교류협력사업을 진행하는 것이 더 효과적일 수 있으므로 지방자치단체 상호간 특히 광역지방자치단체와 기초자치단체 간 협력 방법을 제도적으로 마련해 놓을 필요가 있다.

전담부서 설치 역시 고려해야 한다. 지방자치단체가 자체적으로 전담부서를 두고 소속 공무원의 통일 역량을 축적시킬 필요가 있다. 이렇게 각 지방자치단체에서 전담 부서를 두고 중앙정부에서는 이들 각 지방자치단체의 전담직원들에게 정기적인 교육을 통해 남북교류협력 관련 지식을 전달해주는 역할을 한다면 지방자치단체의 통일 역량 강화에 큰 도움이 될 수 있을 것이다.

송인호 / 한동대 국제법률대학원 교수