특집 | 지자체 대북사업, 물자지원 넘어 개발지원으로 진화 2015년 3월호

특집 | 지방자치단체, 남북교류 ‘작은 길’ 열자

남북관계에서 큰 걸음이 막혔을 때 작은 걸음들을 모아 큰 걸음을 할 수 있는 기반을 닦을 수는 없을까? 정치·군사적인 문제들로 인해 꽉 막힌 남북교류협력에 작으나마 통로를 만들 수 있는 길은 없을까? 정치·군사적인 문제들을 넘어서 사람과 사람의 만남과 소통을 꾸준하게 이어갈 수 있는 길은 없을까? 지방자치단체가 여기에 대한 답을 갖고 있을 수 있다. 이에 이번 호에서는 그간 지자체 남북교류협력 사업의 역사와 활성화를 위한 과제들을 살펴보고, 중국-타이완의 삼통(三通)과 동서독 도시(Stadt) 간 자매결연 사업을 통해 시사점도 찾아보았다(편집자주).

지자체 대북사업, 물자지원 넘어 개발지원으로 진화

2015년은 분단 70년이 되는 해이며 동시에 외부의 대북지원이 시작된 지 20년이 되는 해다. 북한이 국제사회에 식량지원을 호소했던 지난 1995년 이전까지 남북 간에 이렇다 할 교류가 없었음을 감안하면 올해는 남북교류협력의 역사를 다시 한 번 돌아봄직한 중요한 해라고 할 수 있다.

비록 최근 몇 년 사이 크게 후퇴했지만, 지난 20년간 남북교류협력 사업은 다양한 분야를 아우르며 그 규모와 영역이 점차 확대되어 갔다. 그리고 그 중심에는 중앙정부, 민간단체, 기업, 그리고 지방자치단체가 있었다. 지난 1998년 강원도의 남북교류협력 조례 제정, 1999년 제주도의 북한 감귤지원을 시작으로 지자체들은 관련 조례 제정, 기금 조성, 전담 인력 배치 등 제도적 틀을 갖춰나가며 남북교류협력 사업을 확대해 나갔다.

지난 2010년 8월 17일 경기도 파주시 남북출입사무소에서 박재원 가천의대 교수가 북한에 전달할 말라리아 방역물자를 기자들에게 보여주며 설명하고 있다. ⓒ연합뉴스

협력사업 초기, 北 식량증산 위한 농축산업 집중

그간 지자체들이 추진해 온 남북교류협력 사업은 크게 사회문화교류와 대북지원으로 나눌 수 있다. 지난 2000년 6·15 남북공동선언이라는 남북관계의 근본적인 전환을 계기로 지자체들은 저마다의 특성을 살린 사회문화교류 사업을 추진했다. 그러나 북한은 대규모 인적교류를 동반하면서도 가시적 성과에 의문을 가질 수밖에 없는 사회문화교류에 소극적인 태도를 보였다. 이로 인해 2000년대 초반 지자체가 추진한 사회문화교류 사업 대부분은 무산될 수밖에 없었다. 그러나 남북 간 접촉이 늘고 신뢰가 쌓여가며 지자체가 북한과 함께 추진한 문화, 체육행사들이 하나 둘 성사되기 시작했고, 6·15 남북공동행사, 부산아시안게임, 대구유니버시아드대회 등 북한이 참여하는 대규모 행사가 성공리에 개최될 수 있었다.

사회문화교류 사업이 여러 우여곡절을 겪었던 반면, 1990년대 후반부터 민간단체들이 이미 길을 터놓은 대북지원 사업은 비교적 순조롭게 진행됐다. 대북지원 사업은 북한으로서는 당장의 인도적 필요를 충족하고 가시적인 성과를 담보할 수 있는 영역이었고, 지자체도 대북지원 사업을 통해 북녘 동포의 고통을 완화하고 북측과의 지속적인 교류협력의 플랫폼을 구축할 수 있었기 때문이다.

비록 사업시작 시기와 규모는 지자체별로 편차가 있었지만, 2000년대 중반에는 대부분의 광역지자체가 대북지원 사업에 참여할 정도로 대북지원 사업은 지자체 남북교류의 중심이 되었다. 지자체 대북지원 사업은 대체로 북한 식량증산을 목표로 농업축산 분야에 집중됐다. 그러나 강원도의 솔잎혹파리 공동방제 사업, 경기도의 말라리아 공동방역 사업과 같이 남북 공히 이익을 나누는 사업들도 이어졌다.

지자체 남북교류협력 사업은 교류협력을 통한 지역 발전과 지자체 위상 제고라는 내적동기, 6·15 공동선언 이후 남북 화해협력과 통일에 기여하고 북한 동포들의 인도적 요구에 부응해야 한다는 외적동기에 의해 추동되었다. 물론 지자체마다 편차는 있지만 지난 시기 지자체들은 남과 북의 교류협력을 확대하는 데 있어 중요한 한 축을 담당해 왔다. 특히, 지자체는 민간단체와의 파트너십을 통해 대북지원 사업이 단순 물자지원에서 개발지원 사업으로 전환되는 데 결정적인 역할을 했다. 또한 경상남도가 추진한 ‘강남군 장교리 소학교 건립’을 위한 기금이 지역 주민들의 모금으로 마련되었던 것처럼 지자체의 남북교류협력 사업은 지역 주민의 참여를 적극 독려하며 지역 차원의 남북화해운동이 되기도 했다.

“南 지자체와 北 경제개발구 협력 가능할 수도”

그러나 한반도는 이슈면에서 여전히 정치·군사적인 부분에 집중되어 있으며 동시에 중앙정부의 대북정책이 남북관계를 압도하고 있다. 이런 상황에서 지자체가 남북교류협력의 길을 열어가기란 쉽지 않아 보인다. 그러나 반대로 지자체나 민간단체가 정치·군사적 이슈와 상관없는 분야에서 독립성을 가지고 사업을 수행할 수 있었다면 현재의 남북관계가 조금은 달라지지 않았을까? 수년간 대북지원 민간단체들이 끊임없이 정부에 던져 왔던 질문이다.

지난 20년간 대북지원 사업에 헌신하며 스위스개발협력처 평양사무소장을 지내기도 한 케시 젤버거(Kathi Zellweger)는 “북한은 최근 몇 년 동안 외부에서 상상하는 것 이상으로 변화했다.”며 “이제는 이러한 변화에 맞는 대북사업을 고민해야 한다.”고 충고한다. 그런가 하면 남한의 한 대북 전문가는 북한의 경제개발구를 언급하며, 다시 남북교류가 정상화된다면 향후 교류협력 사업에서 북한 지방 주체들의 위상은 예전과는 확연히 달라질 것이라고 예측했다. 어쩌면 남한 지자체와 특정 지역의 경제개발구를 엮는, 남북교류협력 초기부터 지자체들이 그리도 원했던 자매결연에 준하는 협력사업이 가능해 질지도 모를 일이다.

현재 상황에서 앞으로의 남북관계를 예측하기란 쉽지 않아 보인다. 그러나 교류협력의 길은 다시 열릴 것이다. 그 외에 길이 없다는 것을 남과 북 모두 인식하고 있기 때문이다. 최근 지자체들 사이에 남북교류협력을 위한 지자체 협의회 구성 논의가 한창 진행 중이라고 한다. 이러한 논의과정을 통해 남북화해와 한반도 평화를 위한 지자체 역할을 다시금 확인할 수 있기를, 그래서 남북교류협력의 길을 넓혀가는 데 지자체들이 앞장설 수 있기를 기대해 본다.

이예정 / 우리민족서로돕기운동 부장