북한法 통일LAW | 「황금평, 위화도 경제지대법」, 실질적 적용 조건 주목해야 2018년 10월호

북한法 통일LAW

「황금평, 위화도 경제지대법」

실질적 적용 조건 주목해야

최은석 / 전 통일부 통일교육원 교수

황금평은 압록강 하구에 위치한 섬이다. 본래 이름은 황초평(黃草坪)이다. 면적은 11.45 km²로, 부근의 비단섬과 서호섬 등 압록강 하구의 하중도(河中島)들과 함께 행정구역상 평안북도 신도군에 속한다. 황금평은 김일성이 작명한 이름으로 알려져 있다. 압록강의 오랜 퇴적으로 인해 중국 영토에 맞닿아 있고 중국 영토와의 경계에 철조망이 설치되어 왕래가 통제되고 있다. 문재인 정부 들어 추진되고 있는 한반도 신경제지도 구상의 한 축은 환황해 경제벨트 권역이다. 이 중에서 가장 주목받는 지역이 바로 북·중 접경지역에 위치한 황금평과 위화도다. 미래의 정보산업 중심지가 될 가능성이 충분하다.

남북 간 경제협력 재개에 대비하고 효율적인 특구개발 협력정책을 위해서는 북한 입장에서는 기존의 지방급 경제개발구를 전략적으로 활용하는 것이 중요하다. 상대적으로 경제력이 취약한 지방급 단위지역을 경제개발구 정상화를 통해 북한 인민생활 경제의 자생력을 갖도록 하는 것이다. 북한의 경제강국 건설을 위해서는 하부 기층을 이루고 있는 민생경제를 챙기는 것이 급선무이기 때문이다.

황금평과 위화도에 특별히 관심을 갖는 것은 한반도 신경제지도 구상 등 남한의 정책적 의지와 함께 중국에 맞닿은 북·중 접경지역이라는 입지적 특징 및 양호한 제반여건 때문이다. 과거 김정일 국방위원장은 2010년 5월과 8월 잇달아 중국을 방문하여 경제협력을 논의했는데, 이때 중국은 동북 3성을 발판으로 나선을 통해 동해 출로 확보와 경제특구 개발을 본격 협의했다. 당시 북한은 중국의 동해 출로 확보를 승인하는 대신 황금평 개발을 강하게 요청한 것으로 알려졌다. 이에 북한 대외 외자유치 기구인 합영투자위원회와 중국 상무부가 2010년 12월 베이징에서 황금평·나선특구 합작 개발을 위한 양해각서(MOU)를 체결한 바 있다.

북·중, 황금평과 위화도 개발 위한 법제도 공동 논의해

양해각서는 북·중이 압록강 하구의 황금평을 공동개발하기 위해 2010년 12월 ‘조선민주주의인민공화국 정부와 중화인민공화국 정부 사이의 나선경제무역지대와 황금평, 위화도 경제지대 공동개발 및 공동관리에 관한 협정’에 따라 두 경제지대 공동개발 및 공동관리를 위해 조(북)중 공동지도위원회 계획분과위원회에서 작성하여 체결했다. 아울러 북·중 간 ‘황금평경제지대 공동개발총계획요강’을 2011년 5월 23일 공표하기도 했다.

요강에 포함돼 있는 내용을 보면, ‘기능화와 집적화’의 원칙에 따라 ‘1중심, 4단지’의 산업공간 배치를 형성시켰다. 즉 상업센터 및 정보산업, 관광문화산업, 현대시설농법, 가공업의 4대 단지다. 상업센터는 단기적으로는 북·중 공동시장을 발전시키는 것을 시작으로 하여 봉사 및 오락시설을 건설하고 점차 상품매매, 휴식, 사무, 전람, 금융서비스 등이 하나로 일치화된 첨단상업센터로 발전시키고자 했다. 정보산업 관련해서는 황금평경제지대와 중국 단둥시의 정보산업을 조화롭게 발전시키며, 북측의 프로그램 작성에서의 비교 우세를 충분히 발휘하여 소프트웨어 서비스를 기초로 하는 정보산업을 건설할 것을 계획했다.

하지만 중국 정부는 북한의 「황금평, 위화도 경제지대법」에 대해 기업 친화적이지 않다는 이유로 반대 의견을 제시했고, 여러 차례 보완을 거쳐 2011년 12월 3일 최종적으로 제정됐다. 북한은 법률 제정에 중국 측 관료와 법률 전문가들을 대거 참여시킨 것으로 알려지고 있다. 중극 측 인사 수십명이 나선 지역과 평양 지역에 수개월 동안 상주하면서 북한과 공동으로 법안 초안을 만들었다. 또한 북한의 합영투자위원회는 법안 초안을 가지고 중국을 수차례 방문하여 전문가들로부터 자문도 구하면서 수정 및 보완하는 작업을 거쳤다. 이 법은 기존 북한이 독자적으로 제정한 법과는 달리 중국과 협의 혹은 공동으로 만든 최초의 법이라고 평가할 수 있다.

이후 북·중 간에는 2012년 8월 14일 베이징에서 황금평과 위화도, 나선지구 공동개발을 위한 제3차 개발합작연합지도위원회 회의를 열어 ‘정부인도, 기업위주, 시장원리, 상호이익’의 개발협력 원칙을 바탕으로 이 지역을 신흥 경제지구로 육성하기로 합의했다. 즉 북·중 간 황금평, 위화도 경제지대에 대한 야심찬 공동개발 의지를 보인 것이다. 그러나 중국 측의 비협조와 장성택 노동당 행정부장 처형의 여파로 황금평은 외국자본 유치가 이루어지지 않아 사업이 개시되지 못했다.

당초 이 법은 투자기업을 위한 기업 친화적 규정을 두었고 국제 회계기준 적용 등 국제관례에 따라 내용을 구성하고 있어 북한이 황금평 지역의 외자유치에 본격적으로 나서기 위한 사전 조치로 판단되었다. 황금평의 성공 여부는 외국 투자기업의 참여 여부에 달려있기 때문에 투자기업에 대한 과감한 우대조치를 강구한 점이 돋보인다. 투자 대상자도 중국 기업만 유치하는 특구가 아닌 세계 모든 기업에 대한 투자문호 개방을 공식화한 것이며, 특히 남한 기업의 설립과 투자유치를 명시하여 향후 남한 기업을 적극 유치하려는 조치로 보였다. 황금평이 개발되면 약 1/5 정도는 남한 기업 전용단지로 분양하려는 계획을 수립한 것으로 파악된다. 이는 황금평 개발이 성공하기 위해 남한 기업의 적극적인 유치가 필요조건임을 바탕에 두고 있는 것으로 판단된다.

그밖에 황금평에 국제적 통용 회계기준을 적용해 은행 및 지점과 보험기구 설립 등 법적 토대를 마련한 것은 향후 금융진출 가능성을 열어 두고 있다는 평가가 가능하다. 경제특구 개발의 성공 열쇠는 금융시스템의 개혁이 핵심이기 때문에 투자자본 및 이익 송금 등을 할 수 있는 금융서비스가 뒷받침되지 않으면 외자유치는 사실상 어렵다.

일찍이 북한은 1991년 나진시와 선봉군 일대를 ‘자유경제무역지대’로 지정하고, 특구 관련 법제를 정비하며 인프라 개선 작업을 시도했다. 그러나 북한 개방정책의 성패를 좌우할 정도의 비중으로 추진된 나선지대는 당초 목적을 달성하지 못한 것으로 알려지고 있는데, 그 이유는 투자기업의 자율성이 없다는 점이 가장 큰 문제로 지적되었다. 「황금평, 위화도 경제지대법」을 아직 평가하기는 이르지만, 하위법령과 제도를 얼마나 갖추고 실질적으로 사업을 추진하는지를 더 지켜봐야 할 것이다. 남북정상회담 이후 황금평 개발에 대한 과감한 후속조치를 할 것인지, 아니면 과거 행태처럼 변화에 한계를 나타낼지 기로에 서 있는 상황이다.

北, 경제 최대과제 … 특구개발 위한 과감한 조치 주목

지금 북한의 최대 과제는 경제난 해결이다. 경제 문제의 해결 없이는 체제의 안정과 인민생활경제 향상도 기대할 수 없기 때문이다. 북한의 「황금평, 위화도 경제지대법」이 제정된 것은 ‘2012년 강성국가 건설’의 토대를 만들어 놓으려 했던 야심찬 계획 때문이었다. 이를 실행하기 위한 경제활동 조건의 보장을 당국이 챙겨야 한다. 토지이용, 노력채용, 세금납부, 시장진출 같은 분야에서 투자가에게 특혜적인 경제활동 조건을 보장하고, 기업활동을 자유롭게 할 수 있도록 해야 한다. 그동안 강조해 왔던 동북아 경제공동체가 별 것이 아니다. 남·북·중이 연결되어 상호 경제교류와 협력을 하면 그게 바로 동북아 경제공동체인 것이다.

그동안 남북 교류협력 사업은 주어진 국내외적 정치 환경적 요소뿐만 아니라 법·제도적인 여건 측면에서 제한점이 많다는 지적을 받았다. 정례화된 남북정상회담은 새로운 남북관계를 추동하게 만들 것이다. 새로운 남북경협 모색을 위해 경협의 제도화를 통한 근본적 변화를 도모해야 한다.