특집 | 북한, 중국의 다층적 경제특구 운용 시도? 2015년 5월호

특집 | 북한, 경제개발구로 승부수?

북한, 중국의 다층적 경제특구 운용 시도?

중국의 특수경제구는 1978년 개혁·개방 정책을 시작으로 본격적으로 발전하여 왔으며, 중국이 2011년 WTO 가입시 작성한 ‘중국가입업무보고서’에서는 다양한 형태와 목적을 가진 특구들을 ‘특수경제구’라는 용어로 통칭하고 있다. 즉 국경무역구·민족자치지방·경제특구·연해개방도시·경제기술개발구 및 세제 및 법규에 의하여 특수한 제도가 시행되고 있는 모든 지역이 이러한 특수경제구에 포함되는 것으로 정의하고 있다.

중국은 1980년 선전, 주하이, 산터우, 샤먼 경제특구를 설치한 이후, 연해개방도시, 국경경제협력합작구, 경제기술개발구, 고기술산업개발구, 과학기술공업원, 테크노파크, 국가급고신기술산업개발구, 보세구, 보세물류단지, 종합보세구, 공업원구, 수출가공구, 국가종합개혁시험구, 경제구, 국제무역종합개혁구, 금융종합개혁시험구, 자유무역시험구, 국가전자상무시범도시 등의 다양한 특구를 시기별, 목적별, 유형별로 운용하여 오고 있다.

중국은 1980년 선전, 주하이, 산터우, 샤먼 등에 경제특구를 설치한 이후 다양한 특구를 시기별, 목적별, 유형별로 운용해 오고 있다. 사진은 중국 광둥성 선전시 스카이라인 ⓒ연합뉴스

1978년 개혁·개방 이래 본격적인 특구 형태 경제개발 시작

경제기술개발구와 고기술산업개발구의 경우 대부분의 도시 계획상 편입되어 있는 경제특구의 개념이며, 국가급경제기술개발구와 중국고신기술산업개발구는 국무원의 허가를 얻은 경제특구다. 공업원구는 싱가포르와 합작하여 국무원 허가를 얻어 19994년 2월 설립한 쑤저우공업원구가 대표적이며, 국가종합개혁시험구로는 도농개혁, 대외개방, 자원절약, 친환경, 신형공업화, 무역중심 등의 기능을 각각 수행하고 있는 충칭, 청두, 상하이 푸동, 텐진 빈하이, 우한, 후난 창주탄, 선전, 선양, 샨시, 저장 이우 등의 10개 시험구가 있다.

금융종합개혁시험구로는 저장성 원저우, 광둥성 주강삼각주, 푸젠성 취안저우, 윈난성 광시장족자치구, 칭다오 등 5개의 시험구가 있으며, 자유무역시험구로는 상하이, 텐진, 푸젠, 광둥 등 4개의 시험구가 국무원의 승인을 받은 바 있다. 21개의 국가전자상무시범도시는 국가 창조혁신 능력 구축의 기초를 다지기 위한 전자상거래 특구로서 기능할 수 있도록 선정하여 운영하고 있다.

또한 국가 간 협력강화를 위하여 설치하고 있는 다양한 형태의 특수경제구가 존재하며, 중남부 연해지역의 경우 홍콩·마카오 내지 대만과의 경제협력을 기반으로 하는 푸젠 해협남색경제시험구, 광둥 해양경제종합시험구, 저장 해양경제발전시범구 등의 해양경제특구들이 운영되고 있다. 산둥성 7개 거점도시를 기반으로 하는 산둥반도 남색경제구는 한·중·일 경제협력 강화를 목적으로 하고 있다.

화교자본과 인접국 투자유치 통한 특구 개발에 나서

특히, 산둥성 웨이하이의 경우는 한·중 FTA 협정에서 인천경제자유구역과 시범사업을 수행하는 시범지역으로 선정된 바 있다. 한편, 중국 투먼강지역(훈춘)국제협력시범구는 중국·러시아·북한의 경제협력을 목적으로 하는 대표적인 특구다. 베트남과 광서성 간의 지리적 인접성에 기초한 핑샹-뚱떵 국경경제협력합작구 내지 동씽 국가중점개발개방시험구가 대표적이라 할 수 있다. 동씽 국가중점개발개방시험구는 2010년 6월 윈난성의 루이리, 네이멍구의 만저우리와 함께 지정된 국가중점개발시험구다. 윈난성 루이리는 미얀마와의 협력을, 네이멍구의 만저우리는 몽골과 러시아와의 협력을 목적으로 하고 있으며, 이러한 3개 국가중점개발시험구는 소수민족거주지역 개발, 경제성장 거점화, 국제통로의 교두보 확보라는 공통점을 가지고 있다.

중국이 운영해 온 특구의 유형별·연혁별 특징을 살펴보면 홍콩·마카오·대만과 인접한 초기의 경제특구나 연해개방도시 등은 화교자본 내지 인접국가 투자유치를 통한 개방과 특구 개발에 기초를 두고 있다.

또한 특정 분야에 대한 발전을 목적으로 하는 특구들은 유형별로 구분하여 다양하게 운영하고 있는 모습을 보이고 있다. 즉 항구·항만을 기반으로 한 무역 기능 확대에 중점을 두고 있는 경우, 전국적 금융개혁 정책 수행 전 특구별 시범사업을 선행적으로 수행하는 목적을 가진 경우, 전자상거래 발전을 위한 시범적인 지역들을 설정함으로써 다른 지역의 전자상거래 발전을 유도하고 있는 경우 등 다양한 목적을 가진 특구들을 전국적으로 운영하고 있는 것이다.

한편, 최근에는 복합적이고 종합적인 기능을 수행하는 특구의 운영을 통하여 국가 전체의 개혁개방 정책에 적극 활용하는 모습도 보이고 있다. 자유무역시험구의 경우와 같이 상하이 자유무역시험구의 실험적인 운영을 통하여 텐진, 광둥, 푸젠 자유무역시험구로 확대한 바 있으며, 이후에도 이를 점진적으로 확대해 나갈 것으로 알려져 있다. 또한, 자유무역시험구에서 성공적인 효과를 거둔 정책과 법제는 상위 입법화 되는 모습도 보이고 있다.

中 특구, 중앙집권적 형태로 일관적·효율적 관리체계 갖춰

북한이 선정한 20개 경제개발구는 북한 전역에 걸쳐 목적별, 유형별로 각각 다른 특징을 지니고 있으며, 이러한 형태는 중국이 최근 채택하고 있는 다층적인 경제특구 운용 방식과 상당히 유사한 점이 많다. 이는 북한이 선정한 경제특구들이 중국의 초기 경제특구 선정·개발 방식을 취하였다면, 향후에는 중국의 최근 움직임과 유사하게 지역별, 목적별, 유형별로 다양한 방식의 경제특구 운영을 시도할 가능성이 높다는 점으로 귀결시킬 수 있을 것이다.

다만 중국의 경우에는 30년이 넘는 특수경제구 운용을 통하여 입지별·목적별로 실험적이고 선도적인 시범사업들을 성공적으로 수행해 온 축적된 경험이 많다는 점에 주목할 필요가 있다. 즉 중국 주요 특수경제구의 경우 대부분 국가급 특구로 지정되어 있으며, 중앙집권적으로 효율성 높고 일관성 있는 관리체계를 구축하고 있다는 점이다. 또한 해당 지역의 특성과 수요에 맞게 시범사업들을 선정함으로써 유연하게 운영하는 방식을 취하고 있다. 그리고 특구에서 성공적인 효과를 거둔 개방정책은 전국적인 규모로 확대하기도 하며, 중앙차원의 입법으로 상위규범화 해가는 노력도 보이고 있다.

따라서 북한이 지정한 20개 경제개발구의 성공적인 운영은 중국과 같은 정확한 목표 설정 내지 정책 설계와 함께 실험적, 선행적 자유화 수준 제고 방안이 실질적으로 정책·법제로 얼마나 구체화되는가에 달려있다고 할 것이다.

김명아 / 한국법제연구원 부연구위원