기획 | 개성공단 그리고 향후 남북관계는? 2013년 9월호

기획 | 특별좌담

개성공단 그리고 향후 남북관계는?

Q. 이번 7차 남북 실무회담에서 ‘개성공단 정상화를 위한 합의서’가 타결되었습니다. 가장 주요한 합의 사안은 무엇이라 보십니까?

이상만 | 가장 논쟁이 되었던 재발방지 대책과 개성공단의 국제화 문제에 눈길에 갑니다. 앞으로 어떤 상황에서도 통행이 끊어지는 일은 없게 한다는 의미는 굉장히 큰 것입니다. 재발방지 대책이 선행되지 않고서는 개성공단의 지속가능한 발전은 불가능하기 때문이죠. 또한 개성공단의 국제화는 글로벌 스탠더드를 말하는 것으로 국제 기준에 맞는 운영방식이 북한에서 벌어지는, 높은 수준의 운영 페러다임을 원하는 것이죠. 하지만 북한은 개혁·개방을 유도하기 위한 술책이 아닌가 하는 오해를 했습니다. 이처럼 국제화에 대한 개념이 달랐기 때문에 합의 도출이 쉽지 않았는데 이견을 좁혔다는 데에서 의미를 찾고 싶습니다. 하지만 문제도 있습니다. 개성공단의 임금이 상대적으로 낮은 편인데 유럽이나 중국 수준의 임금을 줄 경우 한국 기업과 북한 근로자의 임금 상승 요인이 될 수도 있는 것이죠. 글로벌 스탠더드가 역으로 우리에게 불리하게 작용할 수 있는 소지가 있으므로 대응도 필요합니다.

김영윤 |  이번 7차 회담이 한국 정부의 제의에 의해 이루어진 것을 주목할 필요가 있습니다. 우리 정부가 끝내 결렬될 것 같은 회담을 북한에 마지막 결단을 촉구하면서 제의한 것은 무슨 이유 때문이었을까요? 북한은 개성공단이 더 이상 가동되지 않는 상황이 될 경우, 당면하게 될 개성공단의 폐쇄의 책임 부담이 컸을 겁니다. 이러한 상황에서 개성공단 재발방지 주체가 남과 북으로 명시되었죠. 계속해서 북한의 일방 책임론을 고수했다면 회담은 완전히 결렬되었을 텐데 합의서에 남과 북이 책임주체로 명시된 것은 아주 주목할 만하죠.

조봉현 | 재발방지를 통한 공단의 정상적 운용 보장이 아닐까요? 어떠한 경우에도 정세의 영향을 받지 않고 개성공단이 안정적으로 운영될 수 있도록 했기 때문이죠. 물론 개성공단의 국제화와 제도 개선도 주목할 만합니다. 외국기업 유치와 국제경쟁력 있는 공단으로 발전시켜 나가며, 상시통행과 인터넷 및 이동전화 통신이 가능토록 한 것 또한 큰 성과죠.

홍현익 |  합의 과정에서 재발방지 보장을 받아내려는 우리 정부의 단호한 의지에 대해 북한이 결국 사실상 이를 받아들였다는 것을 주목하고 있습니다. 우리 정부는 이 사업을 포기할 수 있다는 각오를 일관성 있게 과시했는데, 북한이 이번 사태로 인해 발생한 기업들의 피해 보상을 협의하고 향후 발생할 위법 행위에 대해 손해 배상을 하도록 하는 데 합의한 것은 북한의 전향적인 의사를 보여준 것입니다. 우리 정부가 단호한 의지를 보이면서도 북한의 체면을 손상시킬 수 있는 언행을 자제하고 꾸준히 대화 의지를 보인 것이 주효했다 할 수 있겠네요.

Q. 이번 합의 과정에서 남과 북이 서로에게 양보한 점은 어떻게 보시나요?

홍현익 | 우리가 책임 및 재발방지 주체에 대해 북한 단독이 아니라 남과 북 공동 주체를 받아들였고 합의문 서명자도 회담 대표로 양해하였다면, 북한은 합의문 내용 전반에 걸쳐 우리의 주장을 용인했습니다. 특히 북한이 재발 방지를 사실상 단독적으로 책임지고, 피해 보상 논의, 위법 행위 발생시 손해배상, 3통 개선 조치, 공단의 국제화, 개성공단 남북공동위원회 운영 등에 동의한 것은 상당히 전향적인 의향을 보인 것으로 평가됩니다.

조봉현 | 북한이 조건 없는 개성공단 재발방지와 제도 개선, 국제화 등에서 남측의 요구를 대부분 수용한 것은 개성공단 재가동을 꼭해야 하는 절박한 입장이 반영된 것입니다. 우리는 재발 방지 주체로 남과 북 양쪽을 명시하여 개성공단 사태의 책임을 인정하기 어려운 북한의 입장을 고려해주지 않았나 싶습니다.

김영윤 |  북한도 이번 일로 많은 것을 깨달았을 겁니다. 앞으로 이런 문제가 발생하지 않도록 노력하겠죠. 어떤 경우에도 개성공단의 가동이 중단되지 않도록 한 것은 비록 군사적인 면이 충돌하더라도 남북이 공히 개성공단을 중단시키지 않으려는 의지를 가지게 하는 데 큰 힘을 발휘할 것으로 보입니다. 이런 점에서 한 걸음씩 양보한 것보다는 남북의 새로운 의지를 담고 있다는 점에 회담의 의의가 있다고 봅니다.

이상만 | 재발방지에 대한 북한의 자세는 이제껏 보여온 자세 중 가장 적극적인 양보라는 느낌이 드네요. 이 정도 수준의 양보를 받아낸 것은 그동안의 문제가 불식될 정도입니다. 남과 북이 공동 책임을 지고 공동 노력을 보여 일방적인 책임에서 자유로워지자는 것입니다.

Q. ‘개성공단 남북공동위원회’의 역할과 과제는 무엇일까요?

조봉현 | 개성공단 남북공동위원회는 개성공단 발전적 정상화를 위한 합의사항을 협의하고 실행하기 위한 기구입니다. 공단 운영과 관련하여 중앙특구개발지도총국이 결정하고 개성공단관리위원회가 집행하는 구조적 한계를 극복할 수 있는 새로운 대안이 될 수도 있죠. 단 위원회의 구성과 역할, 기능을 어느 수준까지 할 것인지가 쟁점이 될 것입니다. 중국 쑤저우 공단의 중국과 싱가포르의 연합조정위원회를 모델로 삼을 필요가 있을 것 같습니다.

홍현익 |  개성공단이 이제까지는 중앙특구개발지도총국이라는 북한의 기관에 의해 지시와 통제를 받아 운영되었지만, 공동위 창설로 향후 남북한이 공단을 공동으로 운용하게 된다는 의미를 갖습니다. 공단의 정상적 운영 보장, 피해 보상 협의, 향후 발생할 위법행위 조사 및 손해 배상 장치 마련, 3통 문제 해결, 공단의 국제화 추진 등을 모두 공동위가 떠맡게 될 겁니다.

김영윤 | 합의서 1항에 따르면 ‘남과 북은 이번 공단 가동 중단으로 인한 기업들의 피해 보상 및 관련 문제를 앞으로 구성되는 개성공단 남북공동위원회에서 협의한다’라고 돼있습니다. 공동위에서 남북이 기업의 피해를 어떻게 보상할 것인가를 이야기하겠지만 합의에 도달하는 데 어려움이 예상됩니다. 이는 달리 말하자면 공동위 운영에 따라 개성공단의 미래가 결정될 수 있다는 것입니다. 우리 정부가 개성공단 책임 소재를 들어 양보한 것을 공동위를 통해 관철하려 한다면 바람직한 못한 일이라 생각합니다. 공동위가 그 역할을 제대로 수행하기 위해서는 권한을 공동위에 부여해야 합니다.

이상만 | 저는 공동위를 바라보는 입장이 참 혼란스럽습니다. 개성공단 운영은 현재 개성공단관리위원회에서 실무를 담당하고 있는데 공동위와 관리위 사이의 관계를 규정할 필요가 있죠. 공동위가 관리위의 업무와 중복되어 실무적 측면에 침범할 경우 개성공단의 기업 운영에 지장을 초래할 수도 있을 것으로 봅니다. 따라서 공동위는 당국자 간 회담으로 개성공단을 둘러싼 실무에서는 해결할 수 없는 문제들을 담당하고 관리위는 공단 운영에 필요한 실무 차원의 일을 담당하는 관계가 정립되면 문제가 없을 듯 합니다.

Q. 개성공단 정상화를 위한 과제는 무엇이라 생각하십니까?

김영윤 | 우선 하루라도 빨리 개성공단을 재가동하는 것이 중요하죠. 합의서에 명시된 것으로 과제에 해당하는 사항들이 많은데 욕심을 부리지 말고 하나씩 해결해야 합니다. 한 가지 부연해서 언급하고 싶은 것은 개성공단의 국제화와 관련한 문제인데 이에 대해 우리 정부가 더 많은 노력을 기울여야 합니다. 국제화를 통해 외국 기업이 들어가려는 첨단물자 반입을 풀지 않으면 진정한 국제화가 되기 어렵겠죠. 미국이나 유럽의 기업이 관심갖는 투자 품목은 옷이나 냄비가 아니니까요.

홍현익 | 이런 것들이 중요하지 않을까요? 공장의 기계 설비의 점검과 보수, 기업들이 생산할 품목에 대한 새로운 수주 확보가 필요합니다. 또한 도산 직전인 기업들의 운영 자금 마련도 시급할 것입니다. 이에 정부가 대출에 보증을 서주는 등 도와주는 것이 필요합니다. 물론 공동위원회에서 손해 보상 및 3통 문제 개선방안, 재발방지책 등에 대해 원활하게 합의를 보는 것도 필수 과제겠죠.

조봉현 | 4개월 이상 가동 중단으로 인해 설비가 마모되고 녹이 슬어 많은 부분을 보수, 교체해야 할 상황입니다. 기업별로 준비하는 데에 차이가 있으므로 가동할 수 있는 기업부터 우선적으로 재개하는 것이 중요합니다. 이 과정에서 5만 여 명의 북한 근로자들을 다시 복귀시키는 것도 만만치 않은 일입니다. 북한 근로자들이 다시 정상적으로 복귀할 수 있을지도 의문이 드네요. 상당수의 근로자들이 교체될 가능성도 있습니다. 그럴 경우 인력 조달과 생산성 문제가 발생할 수 있습니다. 더불어 추가적인 바이어 이탈을 막고, 이미 이탈한 바이어를 다시 설득하여 오더를 받는 것도 시급한 문제입니다. 마지막으로 입주기업들의 피해가 워낙 크기 때문에 자금난을 어떻게 해소할지도 중요한 문제가 되겠네요.

이상만 | 피해보상 부분도 해결돼야 하지만 합의한 사안 중 하나인 3통문제가 선행되어야 빠른 시일 내에 정상적 가동이 가능할 것으로 보입니다. 이는 그동안 요구되었던 과제이기도 했는데, 개성물자의 공급을 위해서 통행 시간이 늘어야 함은 물론 야간에도 가능하도록 해야 합니다. 또한 통관을 조속히 하고, 통신, 휴대폰 사용을 가능하게 하면 공단 운영이 정상적으로 재가동하는 데에 이바지할 뿐만 아니라 이전보다 더 좋은 환경이 조성되는 전화위복의 기회가 될 것입니다.

Q. 향후 북한의 대남·대외정책 방향은 어떻게 보십니까?

이상만 | 개성공단 합의가 도출되며 이제 남북관계는 다시 원점으로 돌아갔습니다. 물론 여기에 북한이 응했다는 것은 놀라운 변화로 보여집니다. 앞으로 북한이 비정상적인 상황을 벌였을 경우 코스트를 지불하고, 책임자에 문책이 따른다는 결과를 보여준 셈이죠. 현재 합의 과정에서 보수정권이 국민들의 지지를 받은 것은 향후 남북관계 개선에 가장 큰 지원세력을 만든 것입니다. 우리 정부의 일관된 원칙과 국민의 지지는 남북관계에 영향을 미칠 것이고 향후 협상의 파워를 가지게 되는 것입니다. 남남갈등이 생길 경우 북한의 협상이 우위를 갖지만, 이번 경우 남남갈등이 거의 없었기에 정부의 추진력에 힘을 실어줬죠. 북한의 정책 방향도 여기에 기초해 이루어질 것으로 보입니다.

김영윤 | 이번 회담으로 북한 내부적으로는 군부 세력이 개성공단에 대해 더 이상 중단시키는 행동을 하지 않아야 할 것이라는 점을 부각시킬 수 있다고 봅니다. 이를 바탕으로 북한은 대중·대미정책을 보다 강하게 추진할 수 있을 것으로 봅니다. 북한이 남한의 제7차 회담 제의에 끝내 응했던 것은 중국과 미국을 의식한 측면이 강하기 때문이죠. 또한 북한은 금강산 관광, 내륙 지역 경협에도 적극적으로 나설 것으로 보이는데요, 하지만 핵문제 해결은 쉽지 않을 것 같네요. 다시 6자 회담을 통해 행동 대 행동과 같은 방식으로 풀어가지 않을까 싶습니다. 물론 문제 해결 의지는 한국 정부에 달려 있겠죠.

조봉현 | 개성공단 문제 해결은 향후 남북관계를 발전시킬 수 있는 시금석입니다. 북한의 김정은 체제도 경제회생이 절박하기 때문에 경제협력 분야에서 매우 전향적으로 나올 가능성이 높다고 보는데요, 특히 김정은 체제에서 가장 중시하는 마식령 스키장을 비롯한 원산 특구 개발을 위해 금강산 관광재개와 외자유치에 적극 나설 것입니다. 이어 남북관계 개선을 토대로 북·미, 북·중 관계 개선에도 속도를 낼 것으로 보이는데 나선특구 및 황금평 등의 북중 경제특구 개발도 다시 속도를 내지 않을까 싶네요. 여건이 어느 정도 성속되면 6자회담 개최로 북핵문제에도 새로운 국면으로 작용하리라 봅니다.

홍현익 | 이번 합의는 기존 어느 합의와 달리 북한이 어느 정도 체면을 손상하면서까지 우리 정부의 원칙에 입각한 입장을 받아들였다는 데 의의가 있습니다. 합의문과 공동위원회, 국제화 등 재발방지를 위한 3중 보장장치 외에 북한이 기울인 노력 자체도 향후 북한이 남북관계를 쉽게 훼손하지 않을 가능성을 보여줍니다. 따라서 향후 상당 기간 동안 북한이 남북관계나 대외관계를 저해하는 행동은 자제할 가능성이 크다고 여겨집니다.

Q. 남북관계의 신뢰 구축방안과 필요한 원칙은 무엇일까요?

조봉현 | 신뢰를 바탕으로 약속한 것은 실천하는 것이 중요합니다. 우선 경제협력 분야에서 쉽고 작은 것부터 실천하면서 단계별로 확대해가야죠. 이제 남북 모두에게 이익이 되는 상생협력을 위해 북한은 경제회생의 돌파구를 마련하고, 우리는 새로운 성장 동력을 찾아야 합니다. 이때 북한의 군부 강경파들에 의해 돌변할 가능성에 대비하는 것도 필요하겠네요.

김영윤 | 가장 중요한 것은 우리의 정경분리 원칙을 세우는 것입니다. 개성공단에 대해서는 정경분리가 이제 단단하게 취하려는 노력을 했잖아요? 그것을 다른 분야에까지 가져가자는 것이죠. 그것이 남북한 신뢰를 궁극적으로 더 강하게 구축할 수 있는 수단이 될 것입니다. 정치, 군사문제를 해결하기 위해서라도 경제문제를 먼저 풀어야 합니다. 북한에게 먼저 요구하기보다 함께 변해가는 모습이 중요하다고 봅니다.

홍현익 | 먼저 이번 합의 과정에서 우리 정부는 북한에게 꾸준히 정경분리를 요구했는데, 우리는 이를 잘 지켜왔는지를 검토가 필요합니다. 또한 민관분리도 바람직하다고 보이는데, 이번 회담 과정에서 정부가 공단 기업가들의 의견을 얼마나 청취하여 회담에 반영했는지도 되새겨보기를 권합니다. 향후 남북경협을 추진하는 데는 호혜적인 협력을 우선시하고, 북한에 대한 신뢰가 부족하다고 여겨지면 남북경협에 중국이나 러시아를 참여시켜 다자적 협력사업을 추진할 수 있을 것입니다. 또한 북한의 인권 개선과 남북경협을 교환하는 등의 다차원적 호혜주의를 채택하는 것도 검토해볼 가치가 있습니다.

이상만 | 신뢰의 토대 위에 남북관계를 만든다는 것은 있을 수 없습니다. 관계를 갖고 그 과정에서 신뢰가 구축되는 것이죠. 작은 일이라도 공동 노력을 통해 공동의 사업을 하는 것이 중요합니다. 친밀한 관계가 이뤄지고 신뢰가 생기기 때문이죠. 이번 기회로 남북관계의 확대 국면으로 나가야 합니다. 특히 5·24 이전 수준으로 확대하고 그런 과정에서 달라진 북한의 모습과 우리의 자세에서 신뢰가 구축될 것입니다.

Q. 향후 남북관계를 위한 포괄적 제언 부탁드립니다.

홍현익 | 우리의 지정학적 취약성을 고려할 때, 남북관계에서 가장 우선시되는 것은 평화 보장입니다. 정부는 평화의 가치가 북한보다 우리에게 훨씬 더 소중하다는 것을 재인식하고 평화 지키기와 평화 만들기 사업을 위한 노력과 투자를 강화해야 합니다. 특히 북한이 개혁·개방없이 갑자기 붕괴했을 때 막대한 통일비용이 소요되지만 개혁·개방을 추진하는 가운데 평화통일이 달성되면 그 대부분의 비용을 절감할 수 있다는 점을 상기하여 남북경협을 진흥해야 합니다. 이번 합의를 한반도 신뢰프로세스에 성공적 진단을 내릴 수 있지만, 향후 박근혜 정부가 원칙을 고수하는 엄격한 대북정책을 계속 북한에게 강요할 때는 이번 합의와 달리 북한의 반발로 남북관계가 다시 긴장과 대립국면으로 퇴행할 수 있다는 점에도더 유의해야겠죠. 따라서 정부의 대북정책에서 전략적·실용적 유연성을 강화하고 북한이 수세에 몰린 이 시기를 보다 적극적으로 활용하여 남북관계를 정상화를 넘어 불가역적인 호혜적인 관계로까지 발전시켜야 합니다.

조봉현 | 남북관계를 안정화시키고 북한을 개혁·개방으로 유도하기 위해서는 인도적 지원과 경제협력에서의 전향적인 정책 추진이 필요합니다. 개성공단을 확장하고 금강산관광을 재개하며 민간 경협을 다시 복원하는 것을 적극 검토할 필요가 있습니다. 남북의 신뢰가 어느정도 형성되면 ‘비전코리아 프로젝트’를 구체화시켜 나가야 합니다. 물론 무조건 추진하는 것이 아닌 튼튼한 안보를 바탕으로 북한을 변화시키고, 우리 경제에 도움이 되는 협력 사업들을 적극 발굴해 추진해 가야겠죠. 마지막으로 북한과 지속적으로 협의할 수 있는 소통 라인 구축도 반드시 필요합니다.

이상만 | 남북관계의 스탑앤고(stop&go)의 관행를 깨야 합니다. 어떠한 수준에서든 일단 지속되는 것이 중요하죠. 또한 남북관계와 우리의 국내 사정을 분리할 필요도 있습니다. 한국의 정치적 문제와 연관시키 말고, 국제적 차원에서 장기적이고 지속적인 문제로 보고 접근해야 합니다. 비용을 지불해도 지금의 원칙을 견지해야 하는데, 원칙을 저버리면 남북관계가 반등될 수 있다는 것을 보여줘야 합니다. 또한 개성공단 문제가 남북대화의 주춧돌이 되겠지만 동시다발적인 진출에는 신중할 필요가 봅니다. 특히 금강산관광 재개는 개성공단과 분리해야 하는데, 개성공단은 비즈니스 모델이어서 비교적 해결이 쉬웠습니다. 북한에서는 일괄타결을 원하겠죠. 하지만 금강산에서는 인명이 희생된 문제로 개성공단의 통행을 막은 것과는 다른 문제로 분리해서 접근할 필요가 있습니다. 더불어 이산가족 문제는 인도적인 사항으로 어떠한 상황이나 조건에서 자유로워야 합니다. 우리 정부의 총체적인 신중한 접근이 필요합니다.

김영윤 | 우리 정부가 좀 더 대범하게 남북관계를 풀어나가는 자세가 필요합니다. 대북 협상에서는 때로는 강경과 유화가 함께 조화되는 태도와 협상전략이 필요한거죠. 그러나 남북관계의 큰 그림 속에 그것이 움직일 수 있도록 해야 합니다. 더불어 금강산·개성관광 재개 및 내륙지역의 경협을 비롯, 경제협력을 할 수 있도록 5·24조치의 즉각적인 해제가 필요합니다. 남북경협이 대북 퍼주기가 아닌 궁극적으로 우리가 원하는 형태의 내용의 통일을 가져오는 대남 퍼오기라는 것을 인식하고 걸맞는 대화와 조치들을 만들어 가야 할 것이라는 점을 말하고 싶네요. 당면한 한국 경제의 위기를 돌파하기 위해서라도 남북경협이 활성화되어야 합니다.

이상만 / 개성공단포럼 운영위원장

김영윤 / (사)남북물류포럼 회장

조봉현 / 기업은행 연구위원

홍현익 / 세종연구소 수석연구위원