특집 | 유엔 안보리 대북 추가제재 관전포인트 2016년 2월호

특집 | 북한 4차 핵실험, 한반도 격랑 속으로!

Ⅱ. 치열한 국제사회 수싸움 … 이제 무엇을 할 것인가?

유엔 안보리 대북 추가제재 관전포인트

2016년 1월 6일 북한이 2006년, 2009년, 2013년에 이어 네 번째로 핵실험을 감행했다. 북한은 지난 10년간 계속 유엔의 비확산 제재를 받아왔다. 유엔의 제재결의는 유엔 내 국제평화와 안전에 관한 의무 및 권리를 소지한 안전보장이사회(이하 안보리) 소관이다. 유엔 헌장 제7장에 따른 안보리의 강제 조치는 군사적 조치와 비군사적 조치로 나뉘며 193개 유엔회원국 전체에 대해 국제법상 법적구속력을 갖는다. 그간 안보리의 대북제재는 비군사적 제재였는데 이번 4차 핵실험으로 그 효능성이 또다시 의심받고 있다.

안보리 15개국은 즉각(1월 6일 현지시각) 뉴욕 본부에서 긴급 비공개 회의를 개최, 추가 대북제재를 부과하는 새로운 결의안 마련에 착수하기로 했다. 적어도 2016년 2월 중에는 새 제재안이 도출될 것으로 기대되지만 거부권을 소지한 5개 상임이사국인 미국, 중국, 러시아, 영국, 프랑스 간 합의 여하에 따라 지연될 가능성도 없지 않다.

안보리는 2006년 10월 북한의 1차 핵실험에 대해 결의안 제1718호를 채택, 유엔 사상 최초로 비확산을 주제로 한 비군사적 대북제재 레짐을 출범시킨 바 있다. 탈퇴를 선언한 NPT 레짐에 복귀, 사찰을 받으라는 압력의 일환으로 핵 등 대량살상무기(WMD) 기술과 물품의 유입금지, 관련 북한 인사 및 기관에 대한 여행과 자산동결, 무기 및 사치품 거래 중단, 금융거래 규제 등이 포함된다. 이를 관장할 안보리 하위 조직으로 ‘1718제재위원회’가 가동되어 오늘에 이른다. 북한은 아랑곳없이 2009년 5월 2차 핵실험을 감행했다. 당황한 안보리는 조금 더 강화된 1874호 채택으로 대응했다. 강제사찰 조항이 추가되고 ‘전문가 패널’이 구성됐다.

안보리, 북한에 뼈아픈 제재 안길 결의안 채택 가능할까?

2011년 12월 김정일 사망으로 새 지도자가 된 김정은은 한층 더 대담하게 2012년 4월 아예 헌법 수정을 통해 핵보유국임을 공표하고 2013년 2월 3차 핵실험에 임했다. 안보리는 이에 또다시 결의안 2094호를 채택하여 강제사찰 범주 확장 및 압수물품 처리 다변화, 사치품 품목 예시, 금융제재 강화 등을 추가했다. 그렇지만 북한은 다시 2016년 1월 6일 4차 핵실험을 감행한 것이다. 나아가 종전과 달리 그 위력이 더 한 ‘수소탄 실험’이었다고 대내외적으로 자랑하고 있다.

이번에야말로 1차적으로 국제사회의 위력을 보일 안보리 결의안 초안이 마련되어야 하고, 2차적으로 이의 충실한 이행이 필요하지만 글로벌 현실세계를 보면 낙관적이지만은 않다. 다만 기존 제재 레짐의 취약성을 성찰하고 그 토대 위에서 ‘최대한’ 노력을 기하는 자세는 필요하다. 쟁점은 다음 두 가지다.

대북제재 이행 효과성은? 중국의 의지와 능력이 변수

우선 정치적 의지 차원에서 유엔 안보리 15개국이 하나의 마음으로 김정은의 북한에게 극한 상황을 안겨줄 만큼 일치단결하여 빈틈없는 결의안을 채택할 수 있는가다. 안보리 5개 상임이사국은 미국, 중국, 러시아, 영국, 프랑스이며, 현재 2년 임기의 10개 비상임이사국은 우루과이, 베네수엘라, 이집트, 일본, 말레이시아, 뉴질랜드, 세네갈, 스페인, 우크라이나다. 6자회담 당사국이자 지리적으로 북핵 위협에 노출된 일본이 비상임이사국에 포함돼 있어 강경한 초안을 위한 협의 노력을 기울이고 있음이 주목된다. 결과적으로 현재 뉴욕에서는 상임이사국인 미국, 중국, 러시아는 물론 일본까지 소위 ‘한반도 주변 4강’ 모두 국제수준에서의 대북제재 수위를 조율 중에 있다.

각 이사국은 1개의 투표권을 소지하며 제재 등 주요안건 채택을 위해서는 9개국의 찬성이 필요하다. 단 5개 상임이사국 중 한 나라라도 거부권을 행사하면 부결되는 만큼, 이들 간 초안작성 과정에서의 조율이 중요하다. 지난 10년 제재안이 점진적으로 강화된 것은 사실이나, 대체로 미국, 영국, 프랑스가 대북 강경안을 내놓는 데 반해, 중국과 러시아는 초안 완화 및 6자회담 재개 권고 등 대화를 강조하는 역할을 수행해 왔다. 이번에도 그러한 강온차가 초안 완화를 가져올 경우, 북한의 5차, 6차 핵실험이 없다고 장담하기 어렵다. 이번에야말로 중국이 보다 분명한 입장을 취할 필요가 크다고 하겠다. 러시아 역시 크게 다르지 않다.

다음으로 안보리 15개국이 일치단결하여 철저한 결의안을 채택한다고 해도 193개 유엔회원국들이 모두 하나의 마음으로 대북제재 결의안 이행에 박차를 가할 것인가가 문제다. 즉 자국 영토, 영해, 영공상 북한의 명백한 위반행위 적발 시 이를 강제 중단시키고 안보리 산하의 ‘1718제재위원회’에 보고하며 적절한 조처를 취할 의지 및 법제 기반과 수행능력이 마련되어 있는가다. 유엔 대북제재 레짐 강화에 정비례하여 북한의 제재 회피술도 향상되고 있기 때문이다. 추적을 어렵게 하기 위해 다양한 국가를 통한 운송수단을 활용하고 복잡한 이동경로를 선택한다든지, 수하물의 내역 및 송수신자를 위조하며 제재대상 인물과 기관의 재빠른 대체 작업 등이 그 예다. 그만큼 정치적, 그리고 기술적으로 5대양 6대주에서 유엔회원국의 공조가 절실한 것이다. 안보리 내 동학과 마찬가지로 이 점에서도 역시 북한 교역의 90%를 담당하며 육로, 해로를 포함한 항로에서 북한 대외거래의 대표적 통로가 되는 중국의 의지와 능력 강화가 절실히 요구된다.

유엔 안보리 대북제재 10년간 경제적, 외교적 고립에도 불구하고 북한 지도부는 ‘핵·경제 병진노선’의 막다른 길을 걷고 있다. 안보리 추가제재 결의는 김정은의 그 전략을 무력화시킬 만큼 획기적이어야 한다. 그렇지 않다면 북한의 5차, 6차 핵실험은 예견될 수밖에 없고, 우리의 안보도 위기를 면하지 못할 것이다.

정은숙 / 세종연구소 수석연구위원