만나고싶었어요 | “한반도 미세먼지, 책임론 공방보다 협력외교로 풀어야” 2018년 6월호

만나고 싶었어요 |  최현정 아산정책연구원 연구위원

“한반도 미세먼지, 

책임론 공방보다 협력외교로 풀어야”

이동훈 / 본지기자

최현정 아산정책연구원 연구위원

Q. 기후변화와 지속성장의 이슈를 주요 과제로 연구를 지속해 나가고 있는데요. 최근 미세먼지 대기오염이 사회적으로 큰 문제가 되고 있습니다. 우선 미세먼지 피해 심각성은 어느 정도인지, 미세먼지의 배출원은 어떻게 되는지 궁금합니다.

A.  미세먼지의 피해는 해마다 지속적으로 증가하고 있어요. 입자 지름 10㎛이하의 미세먼지 PM10의 경우, 오염도는 2000년대 후반부터 개선 추세를 보이는가 싶더니 2012년 이후 다시 매년 악화되고 있죠. 인체 위해성이 더욱 높아 1급 발암물질로 지정되어 있는 입자 지름 2.5㎛이하의 미세먼지 PM2.5의 상황은 더 심각해지고 있습니다. 2015년 연중 72회였던 미세먼지 PM2.5에 대한 주의보 및 경보 발령 횟수도 2017년에는 92회로 증가했죠. 지난해의 경우, 365일 중 1/4에 달하는 날들을 미세먼지 주의보나 경보와 함께 보냈던 셈입니다.

미세먼지는 그 형성에 있어서 배출원의 1차 배출, 즉 직접배출과 아울러 황산화물(SOx), 질소산화물(NOx), 그리고 휘발성유기화합물(VOCs) 등의 오염원들이 미세먼지로 전환되는 2차 생성, 즉 간접배출로 구분할 수 있어요. 우리나라의 경우 배출원의 직접배출보다는 오염원의 간접배출의 영향이 훨씬 커서, 정부 공식자료에 의하면 2차 생성으로 만들어지는 미세먼지가 전체량의 72% 정도를 차지하고 있는 것으로 분석되고 있습니다. 그리고 극심한 미세먼지의 피해를 겪고 있는 수도권에서는 경유차(23%)가, 전국적으로는 각종 공장 등 사업장(38%)이 가장 많은 미세먼지를 발생하고 있는 것으로 원인으로 분석되고 있죠.

Q. 한반도 미세먼지 문제의 원인을 바라보는 정부나 학계의 입장은 어떻습니까? 실제로 우리 사회에서는 한반도 대기오염의 주요 책임국으로 중국을 지목하는 경향이 강한데 중국과 깊은 연관성이 있다고 할 수 있는지요?

A.  미세먼지의 배출원 혹은 오염원은 국내요인과 국외영향으로 구분됩니다. 미세먼지는 발생 후 그 영향의 범위에 있어서 권역성(locality)을 지니는데요. 특히 편서풍이라는 대기의 순환과 관련되어 주변 국가들에게 영향을 주게 되죠. 우리나라 미세먼지 대기오염의 경우, 당연히 국내 미세먼지 발생원의 영향을 1차적으로 받게 되는 동시에, 지리적 위치로 인해 중국, 몽골, 그리고 북한으로부터의 국외영향도 받고 있어요. 미세먼지와 같은 대기오염의 경우 가장 문제가 되는 것은 그 발생원이 국내인지 국외인지 정확한 측정이나 파악이 어렵다는 점입니다. 우리나라에서는 미세먼지의 성분들 중 대기 체류시간이 짧은 질산염이 황산염보다 많을 경우 국내 배출원의 영향이 큰 것으로, 황산염이 질산염보다 많을 경우 국외 배출원의 영향이 더 큰 것으로 분석하고 있기도 해요.

한반도 미세먼지 문제에 대해 우리 정부의 공식적인 입장은 “평상 시 중국, 북한 등을 포함한 국외영향은 연평균 30~50%, 고농도 시에는 60~80%로 추정”하고 있습니다. 그런데, 고농도 미세먼지의 피해가 컸던 지난 2월 중순 당시, 정부는 중국 발 오염물질이 초기에는 57%였으나 이후 공기정체 현상으로 국내오염 비중이 커지면서 38%로 낮아졌다고 분석해 발표했었죠. 그러나 이는 고농도 미세먼지의 피해일 경우 중국의 영향이 60~80%라는 정부의 기본 입장과는 차이가 있는 것으로 논란을 가져오기도 했습니다. 아울러 대기환경과 미세먼지를 연구하는 과학자들 사이에도 중국이 끼치는 한반도 미세먼지 영향에 대해서는 의견에 큰 차이가 있습니다. 중국에서 생성되는 미세먼지 오염물질의 1/3이 한반도에 영향을 미친다는 분석으로부터, 한국 미세먼지 피해에 대한 중국의 영향은 30% 이하에 지나지 않는다는 분석까지 연구결과의 간극이 매우 커요.

연구의 객관성을 높이기 위한 국내 국립환경과학원과 미국 항공우주국(NASA) 연구팀이 공동수행했던 2016년 한·미합동연구(KORUS-AQ) 역시 명확하게 어느 쪽이 더 큰 원인이라는 것을 밝히기에는 한계를 보이기도 했습니다. 이 연구에 따르면 조사기간 중 측정된 미세먼지 PM2.5의 생성기여율은 국내 52%, 국외 48%로 나타났는데, 중국 내륙으로부터의 영향은 34%로 분석되었거든요. 특정 계절 동안 단 한차례 조사결과로 일반화할 수 없기 때문에, 이 연구결과를 가지고 한반도 미세먼지 발생의 국내외 비중을 결정지을 수는 없어요. 미세먼지의 생성은 주로 국내요인에 영향을 받으며, 중국 대륙으로부터의 국외영향이 더해지면서 대기오염은 악화된다는 점만은 다시 한 번 증명된 것이라 볼 수 있겠죠.

Q. 현 정부에서는 대중 외교 과정에서 긴밀한 환경협력 구축을 높은 우선순위로 추진하고 있는데요. 실제로 한반도 미세먼지 문제에 대한 중국의 인식은 어떻습니까?

A.  미세먼지 대기오염 문제에 있어서 중국의 발생원에 기인하는 국외영향이 크다는 한국 정부의 공식적인 입장과는 달리, 중국이 자국에서 발생한 미세먼지가 한국에 영향을 주고 있음을 공식적으로 인정했던 적이 단 한 번도 없어요. 자국의 대기오염에는 매우 적극적인 대응과 정책적 관심으로 보이고 있는 중국이지만, 주변국가인 한국의 대기오염에 영향을 주는지는 과학적이고 전문적인 입증 절차가 필요하며, 한국 미세먼지의 책임을 중국에 돌려서는 안 된다는 것이 중국의 공식입장입니다. 지난 5월의 한·중 양자회담에서 리커창 중국 국무원 총리 역시 한국 미세먼지 문제의 중국 영향을 지적한 문재인 대통령의 발언에 대해 “미세먼지의 원인은 매우 복잡하며, 그 이유도 아직 정확하게 밝혀지지 않고 있다”면서 이전과 전혀 바뀌지 않은 공식입장을 되풀이 했던 바 있죠.

자국의 미세먼지 발생원에 의한 한반도 대기오염의 영향을 인정하지 않는 중국의 입장은 어쩌면 우리가 예상해야만 했던 당연한 반응이기도 합니다. 미세먼지와 유사한 월경성(越境性) 대기오염 문제로서 기후변화를 야기하는 온실가스 배출 문제는 전 세계 모든 국가가 가해국인 동시에 피해국인 범지구적 성격을 지니고 있어요. 이런 온실가스와 달리 미세먼지 문제는 그 피해나 영향이 지니고 있는 권역성으로 말미암아, 문제의 당사국들이 가까운 인접국가들로 제한되며 가해국과 피해국으로 구분될 수밖에 없죠. ‘제로섬 게임’과도 같은 이러한 대기오염 분쟁의 특성 때문에, 절대로 자국을 가해국으로 인정하지 않을 수밖에 없어요. 가해국으로 인정한다는 것은 곧 오염원 국가로서 국격 하락은 물론이거니와, 환경 관련 국제관습법의 핵심원칙인 “자국 외 환경 피해 예방의 원칙(No Harm Rule)”을 따르지 않아 배상 또는 보상 의무를 갖게 되는 것을 의미하기 때문이죠.

Q. 과거 환경 분야에서 대기오염과 밀접한 관련이 있는 국제적 협약이 있을텐데, 특히 미세먼지 문제와 관련하여 어떠한 연관성과 함의가 있는지 궁금하고요. 또한 가장 이상적인 국가 간 협력 모델은 어떤 것이 있을까요?

A.  1972년 ‘스톡홀름 선언’의 제21원칙 조항과 1992년 ‘리오 선언’의 제2원칙 조항을 통해서 “각국은 자국의 관할권 내의 활동이 타국의 환경 또는 국가관할권 범위를 벗어난 지역의 환경에 피해를 주지 않도록 조치할 책임이 있음”을 규정한 바 있어요. 또한 UN국제법위원회의 2001년 ‘초국경 피해예방 규정안’이나 2006년 ‘손실분배에 관한 원칙안’을 통해서 타국의 환경에 심각한 피해를 끼칠 위험이 있는 경우 예방과 협력 의무를 부과하였고, 이를 위반한 경우 손해배상 책임을, 그리고 이를 위반하지 않았을지라도 피해가 발생한 경우 보상 책임을 부과하고 있죠. 따라서 중국의 입장에서 가해국으로 자인하지 못하는 입장은 그에 수반될 국제법적 책임 문제를 고려할 때 충분히 예상할 수 있고, 또 예상해야만 했습니다.

실제로 월경성 대기오염으로 인한 국가들 간의 분쟁이 책임 소재를 분명히 하거나 합의를 통해서 해결된 경우는 극히 드물어요. 인도네시아의 연무(haze) 문제를 그 예로 들 수 있겠습니다. 인도네시아에서 발생하는 산불로 인한 연무 문제는 인접국가인 싱가포르와 말레이시아는 물론 태국과 브루나이 등에도 심각한 피해를 주는 아시아 지역의 대표적인 월경성 대기오염 문제죠. 오랜 기간을 통해 연무 발생의 원인과 국경을 넘어서는 피해가 증명되었고 외교적 노력을 통해 2002년 ‘월경성 연무 공해에 관한 동남아국가연합 협정’을 맺기도 했어요. 그러나 이 협약은 명확한 오염원을 지닌 인도네시아의 책임 문제나 구속력 있는 의무를 밝히고 있지 않아, 사실상 이 지역의 연무 문제가 해결되었다고 보는 전문가들은 없으며, 그 피해도 계속되고 있죠.

월경성 대기오염 문제 해결을 위한 가장 이상적인 당사국들 간의 협력은 ‘미국과 캐나다 간의 대기질에 관한 협정’을 통한 공동 노력이라고 할 수 있습니다. 미국과 캐나다의 이러한 이상적인 국제협력의 모습은 비단 대기환경을 위한 특정한 목표를 위한 결과보다는, 인접국가로서 광대한 자연환경을 공유하는 한편 경제를 비롯해 여러 제도적 통합을 배경으로 하는 양국만의 특별한 관계의 산물이라고 봐야만 할 것입니다. 양국은 이미 1900년대 초부터 수질오염에 공동 대처하는 환경협력의 경험을 가지고 있었어요. 1991년 체결된 ‘대기질에 관한 협정’은 평가, 통지 및 감축, 공동연구 등을 위한 공동 노력을 가져왔지만, 대기오염과 관련된 환경 분쟁의 해결은 국가적 차원이 아닌 개인 차원에서 피해를 구제받을 수 있을 만큼의 상호신뢰와 제도적 통합을 배경으로 하고 있죠. 미국과 캐나다의 관계처럼 동의국가(like-minded states)들끼리의 환경협력도 100년 가까운 시간과 노력이 필요했음을 볼 때, 자유무역협정 외에는 제도적 통합이 전무하고 양국이 공유하는 가치 체계에도 차이가 있는 한·중 간의 환경협력은 더욱 긴 노력의 시간과 상호신뢰의 경험을 필요로 하고 있음을 알 수 있습니다.

Q. 미세먼지 문제 해결을 위한 한국과 중국의 협력 차원에서 보다 실질적인 효과를 가져올 수 있도록 하려면 어떻게 접근해 나가야 한다고 생각하십니까?

A.  한반도 미세먼지 문제와 한·중관계를 다루는데 있어서 대(對)중국관계를 비난과 책임의 관계로 이끌어서 배상 및 보상을 요구하는 분쟁조정으로 갈 것인지, 아니면 각기 앓고 있는 대기오염 문제에 상호이익을 주는 협력의 관계로 이끌어 갈 것인지에 따라 우리의 외교적 전략이 달라져야 합니다. 만약 책임을 따져 보상 및 배상을 받아내는 환경 분쟁이 아니라, 한·중 간의 협력을 통해서 미세먼지 문제에 실효적인 결과를 얻고자 한다면 지금까지와는 다른 우리의 노력도 필요하지 않겠습니까?

우선 무엇보다 한반도 미세먼지 문제의 책임 유무나 비중을 문제 삼기 이전에 공동의 목표와 협력으로 얻어지는 상호이익을 우선해야만 해요. 지금까지와 같은 중국의 책임론을 전제로 하는 협력의 제안이 되어서는 안 됩니다. 국제협력을 도모하는 과정에서 협력 당사국들 간 책임 유무의 판정이 전제로 놓여진다면, 실효성 있는 협력으로 나아가기보다는 분쟁의 소지로 발전할 가능성이 더욱 커요. 중국과의 미세먼지 문제를 위한 협력도 그 책임 소재를 명확히 하는 것부터 시작하기보다는 양국 모두가 협력을 통해서 얻을 수 있는 이익을 전제로 하는 외교적 접근이 필요한 이유입니다.

다음으로, 미세먼지 문제 해결에 실질적인 상호이익을 도모하는 한·중 간의 협력 가능성을 높이기 위해서는 먼저 우리 자신의 미세먼지 관련 국내정책들의 시행에 보다 적극적이어야만 합니다. 중국이 우리 대기환경에 영향을 미치는 미세먼지 발생원을 지닌 국가이며 국제협력에 대해 적극적이지 않다고 하더라도, 대기오염에 대응하는 강력한 정책적 의지와 시행은 세계적으로 인정받고 있다는 점을 간과해서는 안 됩니다. 우리 국내정책의 시행에 있어서 미세먼지 해결을 위한 절실함과 노력을 인정받지 못한다면, 이미 강력한 환경 정책들을 시행하고 있는 중국의 입장이나 제3자의 눈으로 볼 때에는 우리의 국제협력 요구가 책임의 전가일 뿐이라고 그 의도의 진정성이 의심될 수밖에 없을 것이죠.

또한 자국 대기오염 문제에 있어서 국외영향이 없는 중국의 입장은 국제협력의 목적이 우리와 다를 수 있고, 그 필요성에 대한 절실함이 우리와 같지 않을 수 있다는 점도 잊지 말아야 해요. 결국 한·중 국제협력이 중국의 국내 미세먼지 감축 문제에 어떤 실질적인 도움을 제공하는지의 여부만이 중국을 협력으로 이끌 수 있어요. 따라서, 환경보호 규제기관인 환경부처를 넘어서는 경제, 산업, 에너지, 통상, 기술과학 담당 부처들 간의 교류와 협력이 미세먼지 발생원의 근원적인 감축을 가져오는 더욱 실질적인 결과를 낳을 수 있습니다. 중국의 에너지 전환이나 대기오염 감축 정책에 실질적인 도움을 주고 협력을 할 수 있다면, 그 결과로 중국 발 미세먼지의 영향 역시 줄어들 수밖에 없을 것이죠.

마지막으로, 미세먼지 대기오염 문제를 한·중 양국 간의 갈등 문제에서 범국제적인 거버넌스의 관리 아래 놓이도록 하는 다자외교와 다자협력에 대한 노력과 관심도 더욱 필요해요. 다자협력체를 통해서 중국의 대기환경 기준들이 국제 기준을 따르도록 유도한다면, 중국 발 대기오염의 영향도 줄어들게 될 것입니다. 한반도 미세먼지 대기오염 문제가 지니고 있는 권역성을 탈피하여, 동의(like-minded) 국가들의 협력구도로써 중국과의 협력을 이끌어 내는 한편, 중견국가로서 대기환경 혹은 단기성 대기오염원(SLCP) 관련 글로벌 의제를 주도하는 리더십도 발휘하여 우리의 국제적 위상도 함께 얻을 수 있는 긍정적인 외교 전략이기도 합니다.

한반도 미세먼지 문제에 있어서 중국 내륙의 배출원 및 오염원의 영향을 무시하거나 책임에 면죄부를 줄 필요는 없어요. 그러나 한·중 간의 미세먼지 문제의 해결을 위한 협력 가능성을 높이기 위해서는 지금까지의 중국 책임론에서 벗어나 보다 전략적이고 외교적인 접근으로 대기오염의 완화와 감소에 실질적인 효과를 도모하는 것이 결국 우리에게도 이득이라는 점을 인식해야만 할 것입니다.