특집 | 집단적자위권이란? 2013년 12월호

특집 | 일본 집단적자위권 추구와 동북아

집단적자위권이란?

일본 해상자위대 소속 대잠순찰기 P3C가 지난해 10월 14일 도쿄 남쪽 사가미만에서 훈련을 실시하고 있다. Ⓒ연합뉴스

개별적자위권과 집단적자위권에 대해 일본 정부는 아래와 같이 정의하고 있다. “국제법상, 일반적으로 ‘개별적자위권’이란 자국에 대한 무력공격을, 실력을 가지고 저지할 권리를 말하며, ‘집단적자위권’이란 자국과 밀접한 관계에 있는 외국에 대한 무력공격을, 자국이 직접 공격받지 않음에도 불구하고 실력을 가지고 저지할 권리라고 해석되고 있다.”(2003년 정부 답변서에서 인용)

집단적자위권은 국제연합(UN) 헌장에 명기된 권리다. UN 헌장은 1945년에 발족한 UN의 지침으로 가맹국의 권리와 의무, 목표가 기술되어 있다. 제51조에는 각국의 ‘고유의 권리’로써 개별적·집단적자위권이 명기되어 있다. UN 헌장은 무력에 의한 위협 또는 무력의 행사를 일반적으로 금지하고 있지만(제2조 4항), 그 예외로서 무력공격이 발생했을 경우에는 개별적 또는 집단적자위의 고유 권리를 행사하는 것을 인정하고 있다(제51조). 집단적자위권에 대해서 헌장은 아무런 정의도 하고 있지 않지만, 자국이 직접 무력공격을 받지 않아도 자국과 깊은 관계에 있는 다른 우방국가가 무력공격을 받았을 경우, 이에 대해 방위할 권리라고 폭넓게 해석되고 있다.

UN 헌장에는 전쟁을 위법으로 하고, 위반한 국가에 대해서는 군사행동을 취할 수 있는 권한을 안전보장이사회(안보리)에 집중하였다. 그러나 안보리는 규정을 위반하고 침략 또는 무력행사를 한 국가에게 바로 유효한 조치를 취할 수 없는 경우도 있다. 이러한 상황 속에 위반국가가 기성사실을 축적해 나가게 된다면 되돌릴 수 없는 사태로 발전할 수도 있다. 그래서 UN 헌장은 안보리가 침략국가에게 적절한 조치를 취할 때까지 한정적으로 가맹국에게 자위권을 인정하고 있다.

UN 헌장에 명기 … 우방국 공격받으면 방위 나설 수 있어

국가가 자위권을 갖는 것이 당연하다고 생각하는 근거에는 국내사회에 있어서 개인에게 널리 인식되고 있는 정당방위나 긴급피난의 권리가 국제사회에 있어서 개인에 해당하는 국가에 대해서도 인정된다고 하는 인식을 토대로 한다.

UN 헌장의 작성에 커다란 영향력을 발휘했던 미국이 처음 제시했던 안에는 집단적자위권은 물론 자위권에 대한 규정조차 포함되지 않았다. 미국이 자위권 문제에 대해 진지하게 생각하고 UN 헌장에 그 규정을 담기 위해 노력하게 된 것은 강대국의 거부권 문제를 둘러싸고 미·소 간 대립이 명확해지기 시작한 최종 단계, 구체적으로는 샌프란시스코회의부터였다. 자위권의 문제가 논의되기 시작한 직접적인 계기는 헌장이 일체의 무력행사를 금지하고 있어 그 예외를 인정할 필요가 있었기 때문이다.

원안에서는 지역적 약정이나 지역적 기관에 의한 강제행동은 모두 안보리의 허가를 필요로 하는 것으로 되어 있었다. 따라서 안보리에 대해 적어도 5개 상임이사국의 일치가 없는 경우에는 지역적 약정이나 지역적 기관에 의한 강제행동은 불가능하다는 결과가 된다.

집단적자위권, 군사동맹 형성의 법적 기초로 작용

이에 반발한 것은 주로 미주 국가들이었다. 미주 국가들은 샌프란시스코회의 직전에 멕시코시티의 차풀테펙성에서 선언된 규약에 서명하였는데, 그 선언은 제2차 세계대전 종료 후에 상호원조조약을 체결할 것을 약정하고 있었다. 그러나 안보리의 허가가 없으면, 이러한 상호원조조약에 근거하는 행동을 취할 수 없게 되므로 조약의 기능이 극히 제한적인 것이 될 것임은 분명했다. 샌프란시스코회의에서 미국이 강하게 집단적자위권 규정의 삽입을 추진한 것은 이러한 배경이 있었기 때문이다.

그 결과 지역적 약정이나 지역적 기관에 의한 행동에는 안보리의 허가를 필요로 한다고 하는 규정을 유지하면서(제53조 1항), 그 예외로서 집단적 자위권에 근거하는 행동은 ‘안전보장이사회가 국제의 평화 및 안전의 유지에 필요한 조치를 취할 때까지’는 단지 안보리에 보고하는 것으로 충분하고 허가를 필요로 하지 않는다는 현행 헌장의 구조가 성립된 것이다.

그 후 많은 상호원조조약, 집단안전보장조약, 군사동맹조약 등이 각국 간에 체결되어 왔지만 그 대부분은 명시적으로 집단적자위권을 법적 근거로서 원용하고 있다. 미주의 모든 국가는 일찍이 1947년에 전미상호원조조약에 서명하고, “미주의 일국에 대한 어떠한 나라의 무력 공격도 미주의 모든 나라에 대한 공격으로 간주하는 것에 합의하고 … 개별적 또는 집단적인 고유의 자위권을 행사하여 그러한 공격에 대항하기 위해서 원조하는 것을 약정(제3조 1항)” 했다.

미·일 안전보장조약도 양국이 개별적 또는 집단적자위의 고유 권리를 가지는 것을 확인한(전문) 전제 하에 공동방위를 규정(제5조)하고 있다. 무엇보다 일본 정부의 해석으로는 제5조에 근거하여 취하는 군사행동은 미국에 대해서는 집단적자위권의 행사에 해당하지만, 일본에 대해서는 개별적자위권의 행사에 해당한다고 해석하고 있다. 미·일의 공동방위가 ‘일본의 시정아래에 있는 영역에 있어서의 어느 쪽이든 한편에 대한 무력공격’에 대한 것이기 때문이다. 그러나 일본이 미국에 기지를 제공하여 군사적으로 결합하는 것 자체가 집단적자위권을 기초로 하지 않으면 설명할 수 없다는 해석도 가능하다.

집단적자위권의 행사는 반드시 미리 조약이나 협정에 의해서 규정되고 있는 경우에만 용인되는 것은 아니다. 조약상의 근거가 없어도 이 권리를 행사하는 것이 인정된다. 그러나 UN 헌장 제51조 규정의 성립 경과나 그 후의 실행을 보면 분명히 드러나는 것처럼, 집단적자위권은 오히려 군사동맹망 형성의 법리적 기초로써 기능해 왔다. 때문에 집단적자위권의 이러한 기능은 본래 UN 헌장이 구상한 집단안전보장의 기능을 반대로 감쇄시키는 것으로 평가되기도 한다.

이명찬 / 동북아역사재단 연구위원